稅制改革的每一步進(jìn)展，都意味著更公平的稅負(fù)分擔(dān)和更精準(zhǔn)的民生支持。當(dāng)個(gè)稅真正成為調(diào)節(jié)收入分配的有力工具，當(dāng)每一個(gè)納稅人都能感受到稅制的公平與溫度，這場歷時(shí)多年的稅制變革才算真正完成了它的歷史使命。
——————————
中國的個(gè)人所得稅改革又站在了新的十字路口。
財(cái)政部《關(guān)于2025年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2026年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》在部署今年財(cái)稅改革任務(wù)時(shí)，要求進(jìn)一步研究完善綜合和分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度，更好發(fā)揮再分配調(diào)節(jié)作用。
這是時(shí)隔三年，預(yù)算報(bào)告再次提及個(gè)稅改革。不同于以往強(qiáng)調(diào)的“減稅”紅利，這次的改革重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了“再分配”，背后的底色是追求更“公平”的稅制。
現(xiàn)代稅法內(nèi)蘊(yùn)規(guī)范理財(cái)行為的政治功能、促進(jìn)公平分配的社會(huì)功能和保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)功能。其中，促進(jìn)公平分配的社會(huì)功能居于中心地位，個(gè)人所得稅在此發(fā)揮重要作用。
迄今為止，中國已經(jīng)進(jìn)行了七輪個(gè)稅改革，每輪改革都會(huì)兼顧公平與效率、組織收入與調(diào)節(jié)分配等多重關(guān)系，但不同階段各有側(cè)重。以2018年開始的第七輪個(gè)稅改革為例，在“十三五”及“十四五”時(shí)期，老百姓更多感受到的是減稅紅利。
如今，“十五五”規(guī)劃綱要提出，加大稅收調(diào)節(jié)力度和精準(zhǔn)性，健全自然人稅費(fèi)服務(wù)和監(jiān)管體系，實(shí)行勞動(dòng)性所得統(tǒng)一征稅。充分發(fā)揮專項(xiàng)附加扣除政策作用，加大個(gè)人所得稅抵扣力度。探索完善資本利得稅收調(diào)節(jié)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)高收入者稅收監(jiān)管。
這些要求都劍指“再分配”。北京國家會(huì)計(jì)學(xué)院副院長李旭紅認(rèn)為，“十五五”規(guī)劃綱要中關(guān)于個(gè)稅的表述，最大的特點(diǎn)在于更加突出“精準(zhǔn)調(diào)節(jié)”和“系統(tǒng)協(xié)同”，不僅強(qiáng)調(diào)稅制本身的完善，還更加注重個(gè)稅在收入分配格局中的功能發(fā)揮，統(tǒng)籌稅負(fù)公平與收入分配調(diào)節(jié)，改革導(dǎo)向更明確、制度設(shè)計(jì)更成熟。
個(gè)稅的“小眾化”困境
第七輪個(gè)稅改革在稅制的很多方面都進(jìn)行了重塑。
比如，首次引入綜合計(jì)稅模式、提高個(gè)稅起征點(diǎn)、增加子女教育等7項(xiàng)專項(xiàng)附加扣除等，這些舉措大幅降低了中低收入者個(gè)稅稅負(fù)，2019年減稅規(guī)模超過4400億元。綜合和分類相結(jié)合的模式，在促進(jìn)收入公平分配方面也邁進(jìn)了一大步。
但學(xué)術(shù)界不少人認(rèn)為，我國個(gè)人所得稅制度具有調(diào)節(jié)收入分配的功能，但調(diào)節(jié)作用比較有限。原因包括稅收收入規(guī)模偏小、平均稅率過低、稅收征收能力不足等。
中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授岳樹民研究發(fā)現(xiàn)，綜合課稅小幅提高了個(gè)稅的收入再分配效應(yīng)，但在基本減除費(fèi)用、專項(xiàng)附加扣除、稅率結(jié)構(gòu)等稅制要素影響下，個(gè)稅平均稅率大幅下降，個(gè)稅總體的收入再分配效應(yīng)減弱。
以個(gè)稅起征點(diǎn)從3500元提高至5000元為例，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院院長田志偉算了一筆賬：月收入低于3500元的群體不會(huì)獲得任何減負(fù)，月收入介于3500元至5000元的群體最高可享受減稅45元；對(duì)于適用45%最高邊際稅率的高收入納稅人而言，可獲得減稅675元。
“每次提高基本減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際是高收入人群減負(fù)更明顯。”田志偉說，基本減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)過高，部分抵消了個(gè)人所得稅整體的收入分配調(diào)節(jié)效應(yīng)。
同時(shí)，由于扣除標(biāo)準(zhǔn)高、扣除項(xiàng)目多、扣除規(guī)模大，我國實(shí)際繳納個(gè)稅的納稅人數(shù)量過少。
國家稅務(wù)總局發(fā)布的2023年度個(gè)稅匯算清繳數(shù)據(jù)顯示，我國取得綜合所得的人員中，無需繳納個(gè)稅的人員占比超過七成，在剩余不到三成的實(shí)際繳稅人員中，60%以上僅適用3%的最低檔稅率，繳稅金額較少。復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授劉志闊認(rèn)為，我國個(gè)稅目前在運(yùn)行格局上呈現(xiàn)出“低收入群體免稅、中等收入群體負(fù)擔(dān)集中、高收入群體貢獻(xiàn)不足”的特征。
這直接影響了個(gè)稅的規(guī)模。2025年，我國個(gè)稅收入16187億元，占全國稅收收入的比重是9.18%。從規(guī)模上看個(gè)稅是萬億元的大稅種，但從比例上看，個(gè)稅仍是個(gè)小稅種。業(yè)內(nèi)的共識(shí)是，只有做大個(gè)稅規(guī)模，個(gè)稅才能真正發(fā)揮調(diào)節(jié)收入的作用。
穩(wěn)步擴(kuò)圍經(jīng)營所得
為了改革的平穩(wěn)過渡，不增加納稅人的負(fù)擔(dān)，第七輪個(gè)稅改革對(duì)工資薪金、勞務(wù)報(bào)酬、特許權(quán)使用費(fèi)、稿酬4項(xiàng)勞動(dòng)所得實(shí)行綜合計(jì)稅；對(duì)經(jīng)營所得，利息、股息、紅利所得，財(cái)產(chǎn)租賃所得，財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得，偶然所得等，仍采用分類征稅方式，按照規(guī)定分別計(jì)算個(gè)人所得稅。
這一“小綜合、大分類”的模式距離理想的稅制仍有差距。因此，“逐步擴(kuò)大綜合征收范圍，健全經(jīng)營所得、資本所得、財(cái)產(chǎn)所得稅收政策”正是“十五五”規(guī)劃綱要明確的改革方向。
事實(shí)上，個(gè)稅綜合征收的擴(kuò)圍工作在“十四五”期間財(cái)政部就已明確，但時(shí)至今日，改革仍未落地，這也凸顯了這項(xiàng)工作的復(fù)雜性。
李旭紅認(rèn)為，勞動(dòng)性所得統(tǒng)一征稅推進(jìn)相對(duì)緩慢，究其原因，一方面，不同類型勞動(dòng)所得在取得方式、支付環(huán)節(jié)及收入波動(dòng)性上差異顯著，統(tǒng)一計(jì)稅存在技術(shù)與制度設(shè)計(jì)難題；另一方面，稅收信息共享機(jī)制尚未完全打通，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、靈活就業(yè)等新業(yè)態(tài)收入隱蔽化、多元化，難以及時(shí)精準(zhǔn)納入征管體系，疊加改革需兼顧財(cái)政可持續(xù)性與群體稅負(fù)預(yù)期，進(jìn)一步增加了推進(jìn)難度。
創(chuàng)造條件將經(jīng)營所得穩(wěn)步納入綜合所得征收范圍是學(xué)界認(rèn)為的優(yōu)先選項(xiàng)。
中國政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文表示，經(jīng)營所得偏重勞動(dòng)性所得，和綜合所得的稅率結(jié)構(gòu)、扣除、申報(bào)方式較為相似，在征管銜接上不存在很大的障礙。將其納入綜合所得，可以防止通過轉(zhuǎn)換收入性質(zhì)避稅，增強(qiáng)稅制公平性。
目前，我國的個(gè)稅制度對(duì)個(gè)人勞務(wù)報(bào)酬所得和經(jīng)營所得的定義在業(yè)務(wù)范圍上存在較多的交叉重疊；隨著零工經(jīng)濟(jì)日益盛行，生產(chǎn)經(jīng)營所得和勞動(dòng)所得也愈發(fā)難以明確區(qū)分。此前，部分明星網(wǎng)紅偷逃稅事件多是非法鉆了制度的漏洞。若兩者綜合征收，問題也就迎刃而解了。
但問題也存在。田志偉說，從征管來看，經(jīng)營所得的納稅人數(shù)量龐大，業(yè)務(wù)范圍廣泛，特別是個(gè)體工商戶的成本核算困難，很多經(jīng)營者無法提供完整的成本費(fèi)用憑證，“可能會(huì)面臨征管難題”。
還有稅率的差別。我國現(xiàn)行的個(gè)人所得稅法規(guī)定，工資薪金等四項(xiàng)綜合所得統(tǒng)一適用3%-45%的超額累進(jìn)稅率納稅；個(gè)人取得的經(jīng)營所得單獨(dú)納稅，適用5%-35%超額累進(jìn)稅率。個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)不需要繳納企業(yè)所得稅，而是比照經(jīng)營所得征收個(gè)人所得稅。
補(bǔ)齊資本所得稅收短板
更大的爭議在于：資本所得是否應(yīng)該納入綜合征收范圍？
根據(jù)劉志闊的研究，當(dāng)前個(gè)稅中勞動(dòng)經(jīng)營類收入長期占據(jù)主體地位，而利息、股息紅利、財(cái)產(chǎn)租賃及轉(zhuǎn)讓所得等資本財(cái)產(chǎn)類收入占比不足30%，且自2019年后持續(xù)下降。
不同于綜合所得適用的七級(jí)超額累進(jìn)稅率，目前我國各項(xiàng)資本財(cái)產(chǎn)類所得均統(tǒng)一按20%的稅率征收，疊加大量針對(duì)資本和財(cái)富的豁免性稅收優(yōu)惠，使得稅制在財(cái)富存量和資本收益環(huán)節(jié)覆蓋面不足。
一段時(shí)間以來，一些企業(yè)創(chuàng)始人只領(lǐng)取象征性的1元年薪甚至不領(lǐng)薪酬，背后暗藏著高收入群體通過資本運(yùn)作的避稅考量。“十五五”規(guī)劃綱要提出“探索完善資本利得稅收調(diào)節(jié)機(jī)制”，正是要在這一方向上補(bǔ)齊制度短板。
劉志闊說，從國際經(jīng)驗(yàn)和稅制公平性的角度看，應(yīng)該對(duì)資本財(cái)產(chǎn)類所得的稅收政策進(jìn)行系統(tǒng)性完善，在清理規(guī)范稅收優(yōu)惠的框架下，逐步將資本利得類收入納入個(gè)人所得稅應(yīng)稅收入的征管框架中。
他還說，要通過“加強(qiáng)對(duì)高收入者稅收監(jiān)管”來防范其通過資本轉(zhuǎn)換、跨境安排等方式規(guī)避稅收。
但對(duì)于是否將所有資本所得納入綜合征收，學(xué)者的態(tài)度更為謹(jǐn)慎。
岳樹民撰文指出，對(duì)資本所得實(shí)行綜合征收可能會(huì)影響資本所得的流動(dòng)性，導(dǎo)致資本外流。同時(shí)，考慮到高端人才引進(jìn)、激勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新、鼓勵(lì)長期投資等因素，短期內(nèi)不宜將所有資本所得納入綜合所得范圍。
施正文建議，可以穩(wěn)步推進(jìn)，比如將持股期限在半年內(nèi)的股息、紅利所得，高額投機(jī)獲利等短期資本所得先納入綜合所得，避免造成納稅人負(fù)擔(dān)明顯增加或資本市場波動(dòng)。
專項(xiàng)附加扣除政策更注重結(jié)構(gòu)優(yōu)化
學(xué)者們關(guān)注的另一項(xiàng)改革重點(diǎn)是專項(xiàng)附加扣除政策的精準(zhǔn)性。
目前，除了允許個(gè)人大病醫(yī)療在8萬元限額內(nèi)據(jù)實(shí)扣除，其余6項(xiàng)專項(xiàng)附加扣除均采取定額扣除，比如?每個(gè)嬰幼兒照護(hù)費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)為每月2000元，住房貸款利息扣除標(biāo)準(zhǔn)為每月1000元，(獨(dú)生子女)贍養(yǎng)老人扣除標(biāo)準(zhǔn)為每月3000元。
定額扣除的方式簡便易行，但顯然無法真實(shí)準(zhǔn)確地反映不同家庭、個(gè)人的實(shí)際負(fù)擔(dān)差異。
對(duì)此，李旭紅建議，健全動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，結(jié)合居民消費(fèi)支出、物價(jià)水平與家庭結(jié)構(gòu)變化，合理調(diào)整扣除標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大覆蓋范圍。同時(shí)，強(qiáng)化政策精準(zhǔn)適配性，聚焦養(yǎng)老、育兒、住房、教育等重點(diǎn)民生領(lǐng)域，細(xì)化扣除標(biāo)準(zhǔn)，提升政策靶向性。
劉志闊說，在未來?xiàng)l件成熟的情況下，可以結(jié)合消費(fèi)者終端支付即開具發(fā)票的改革試點(diǎn)。以發(fā)票等有效憑據(jù)進(jìn)行據(jù)實(shí)分類限額抵扣，一方面提高政策的精準(zhǔn)性，另一方面可以促進(jìn)整個(gè)增值稅開票鏈條的完整。
這位經(jīng)濟(jì)學(xué)者就完善專項(xiàng)附加扣除政策，提出了更進(jìn)一步的主張——應(yīng)研究探索可退還式的專項(xiàng)附加扣除政策。
他說，當(dāng)前制度下，專項(xiàng)附加扣除政策只有在納稅人實(shí)際需要繳納個(gè)稅的情況下才能發(fā)揮作用。然而，取得綜合所得的納稅人中超過七成最終無需繳納個(gè)人所得稅，這意味著對(duì)于占多數(shù)的中低收入群體而言，無論如何擴(kuò)大專項(xiàng)附加扣除的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，他們都無法享受到任何政策紅利。
在引入稅收抵免規(guī)則后，個(gè)人所得稅應(yīng)納稅額計(jì)算公式為：應(yīng)納稅額=應(yīng)納稅所得額×適用稅率-各項(xiàng)稅收抵免。
“引入可退還式稅收抵免機(jī)制，使中低收入群體在綜合所得低于免征額的情況下，仍能就符合條件的扣除項(xiàng)目獲得實(shí)際的財(cái)政補(bǔ)貼，形成實(shí)質(zhì)上的‘負(fù)所得稅’調(diào)節(jié)效果。”劉志闊說，這將大幅提升該政策的覆蓋面和有效性，真正惠及最需要政策支持的群體。
田志偉也做了相關(guān)測算研究，結(jié)果表明，在可退稅的抵免制度替代減除費(fèi)用后，在稅收收入規(guī)模不變的情況下，個(gè)人所得稅的收入再分配效應(yīng)大大增強(qiáng)。
個(gè)稅改革不同的路徑還有很多。站在“十五五”的門檻上回望，中國個(gè)稅制度經(jīng)歷了從分類到綜合與分類相結(jié)合的歷史性轉(zhuǎn)變。但顯然，距離建成公平、高效、現(xiàn)代化的個(gè)稅制度，仍有漫長的路要走。
可以確定的是，對(duì)于你我而言，稅制改革的每一步進(jìn)展，都意味著更公平的稅負(fù)分擔(dān)和更精準(zhǔn)的民生支持。當(dāng)個(gè)稅真正成為調(diào)節(jié)收入分配的有力工具，當(dāng)每一個(gè)納稅人都能感受到稅制的公平與溫度，這場歷時(shí)多年的稅制變革才算真正完成了它的歷史使命。
中青報(bào)·中青網(wǎng)記者 張均斌來源：中國青年報(bào)
2026年04月21日 05版