湖南省永州市江永縣一老舊小區(qū)改造施工現(xiàn)場，工人正進(jìn)行小區(qū)外立面施工。田如瑞攝（中經(jīng)視覺）
圖為貴州省黔西市蓮城街道利用老舊小區(qū)周邊的邊角地和閑置地規(guī)劃建設(shè)的生態(tài)型小微停車場。周訓(xùn)超攝（中經(jīng)視覺）
“十五五”規(guī)劃綱要提出，高質(zhì)量推進(jìn)城市更新。未來5年，我國將一體推進(jìn)好房子、好小區(qū)、好社區(qū)、好城區(qū)“四好”建設(shè)，穩(wěn)步實(shí)施好一系列民生工程、發(fā)展工程、安全工程，不斷推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展取得新成效。
近日，財(cái)政部辦公廳與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展2026年度中央財(cái)政支持實(shí)施城市更新行動(dòng)的通知》，開展相對集中聯(lián)片的重點(diǎn)樣板片區(qū)建設(shè)和可持續(xù)的城市更新機(jī)制建設(shè)。業(yè)內(nèi)表示，把群眾所盼與政府所為精準(zhǔn)對接，城市面貌將更美好，發(fā)展空間將更廣闊。
目標(biāo)清晰具體
城市更新是推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展、不斷滿足人民美好生活需要的重要舉措。今后，我國將促進(jìn)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善、文脈賡續(xù)、品質(zhì)提升，打造宜居、韌性、智慧城市。
住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長倪虹表示，高質(zhì)量推進(jìn)城市更新將從多方面開展：首先，著力營造高品質(zhì)生活空間。有序推進(jìn)“好房子”建設(shè)，實(shí)施房屋品質(zhì)提升工程，推動(dòng)城市危舊房改造，鼓勵(lì)以自主更新、原拆原建方式改造老舊住房。實(shí)施物業(yè)服務(wù)質(zhì)量提升行動(dòng)，持續(xù)抓好城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，穩(wěn)步實(shí)施城中村改造，完善城市功能，不斷提高居民居住和生活品質(zhì)。同時(shí)，著力激發(fā)城市發(fā)展活力。深入推進(jìn)老舊街區(qū)改造，積極改造提升商業(yè)步行街和舊商業(yè)街區(qū)，以市場化方式推動(dòng)老舊廠區(qū)改造，推進(jìn)各類老舊街區(qū)功能轉(zhuǎn)換、業(yè)態(tài)升級、活力提升，因地制宜打造一批活力街區(qū)，讓城市更具煙火氣。此外，著力提升城市安全韌性。加快城市地下管線管網(wǎng)建設(shè)改造，因地制宜建設(shè)地下綜合管廊。統(tǒng)籌城市防洪和內(nèi)澇治理，持續(xù)建設(shè)城市排水防澇工程體系。開展新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線安全工程建設(shè)，守牢城市安全運(yùn)行底線。
在浙江工業(yè)大學(xué)中國住房和房地產(chǎn)研究院院長虞曉芬看來，高質(zhì)量推進(jìn)城市更新是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，涉及土地管理制度的突破性改革、投融資機(jī)制的深度創(chuàng)新、政府引導(dǎo)與市場運(yùn)作的協(xié)同、公眾參與的制度化保障、法律法規(guī)與技術(shù)規(guī)范的完善等，我國正抓緊建立有力支持城市更新的制度環(huán)境，讓城市更新成為城市發(fā)展新動(dòng)能。
“十五五”規(guī)劃綱要明確了城市更新的一些量化指標(biāo)，讓城市更新目標(biāo)更清晰具體。地下管網(wǎng)建設(shè)改造方面，我國將建設(shè)改造城鎮(zhèn)燃?xì)夤芫W(wǎng)約20萬公里、排水管網(wǎng)約17.5萬公里、供水管網(wǎng)約17.5萬公里、污水管網(wǎng)約10萬公里、供熱管網(wǎng)約12萬公里，同步推進(jìn)智慧化改造，因地制宜建設(shè)綜合管廊；宜居安居水平提升方面，將以國有土地上C級、D級危險(xiǎn)住房等為重點(diǎn)，改造城鎮(zhèn)危舊房約50萬套（間），改造老舊小區(qū)約11.5萬個(gè)，在全面摸清需求基礎(chǔ)上，因地制宜多渠道發(fā)展保障性住房，平穩(wěn)有序推進(jìn)城中村改造；老舊街區(qū)廠區(qū)改造方面，將推動(dòng)老舊街區(qū)功能轉(zhuǎn)換、業(yè)態(tài)升級、活力提升，以市場化方式盤活利用閑置低效廠區(qū)、廠房和設(shè)施，更新改造約1500個(gè)老舊街區(qū)廠區(qū)。
帶動(dòng)投資消費(fèi)
城市更新是穩(wěn)投資、促消費(fèi)的關(guān)鍵載體。“十五五”時(shí)期，我國將實(shí)施城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、老舊街區(qū)改造、老舊廠房改造、城市基礎(chǔ)設(shè)施更新改造等城市更新重點(diǎn)任務(wù)，涉及直接投資規(guī)模巨大，不僅可以重塑功能空間、再造產(chǎn)業(yè)生態(tài)、營造消費(fèi)場景、提升存量資源價(jià)值，還將帶動(dòng)數(shù)十萬億元的投資和消費(fèi)。
發(fā)揮城市更新穩(wěn)投資、促消費(fèi)作用，要找準(zhǔn)問題和有效解決問題，需規(guī)劃先行。中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長王凱介紹，與增量建設(shè)不同，城市更新是“螺螄殼里做道場”，面臨著技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、制度等方面的約束和障礙。城市更新過程中，應(yīng)全力推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，著力推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新，助力推進(jìn)制度創(chuàng)新。
城市更新如何解決好資金問題？大多數(shù)城市更新項(xiàng)目初期投入成本高，長效運(yùn)營的成本回收周期較長，亟須多方發(fā)力、多措并舉，建立可持續(xù)的城市更新和建設(shè)運(yùn)營投融資體系。倪虹表示，要落實(shí)出資責(zé)任，企業(yè)受益的，企業(yè)要承擔(dān)出資責(zé)任；個(gè)人受益的，個(gè)人要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；屬于公共事務(wù)的，政府要承擔(dān)出資責(zé)任。對于涉及重大安全和基本民生保障的，中央財(cái)政加大專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付支持力度，中央預(yù)算內(nèi)投資給予適當(dāng)補(bǔ)助。同時(shí)，要積極引入社會(huì)資金，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融工具，開發(fā)金融產(chǎn)品，提供長周期、低利率的信貸資金。城市更新資金渠道多、種類多、投向多，要做好項(xiàng)目資金“拼盤”，提高資金使用效益。拓寬社會(huì)資本參與渠道。鼓勵(lì)引導(dǎo)經(jīng)營主體參與城市更新，對于有收益的項(xiàng)目要更多依靠市場力量。
城市更新要發(fā)揮長期效益，既要建設(shè)改造好，又要運(yùn)營好。業(yè)內(nèi)人士表示，謀劃實(shí)施更新項(xiàng)目要精打細(xì)算，從全生命周期角度考慮運(yùn)營維護(hù)，推動(dòng)資產(chǎn)和土地持續(xù)增值、產(chǎn)生效益、回報(bào)投資，保證項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)營。要激發(fā)產(chǎn)權(quán)人的主動(dòng)性，鼓勵(lì)自主進(jìn)行更新改造和長效運(yùn)營。從項(xiàng)目謀劃之初就積極引入專業(yè)化運(yùn)營單位，確保與市場需求相匹配。對于市政公共事業(yè)，應(yīng)用好市場化手段，但不能簡單一放了之，城市政府該兜底的要兜好底。同時(shí)，注重資金平衡。城市更新是一個(gè)長期的過程，資金需求量大，很多公益類項(xiàng)目不能產(chǎn)生收益。加強(qiáng)資源整合，通過總體打包、區(qū)域統(tǒng)籌、肥瘦搭配等形式，從點(diǎn)狀更新轉(zhuǎn)向區(qū)域、民生、產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌更新。
重在因地制宜
在城市更新的總要求下，很多城市陸續(xù)發(fā)布城市更新條例，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，明確重點(diǎn)，推動(dòng)城市更新特色發(fā)展。
《山西省城市更新條例》將于今年5月1日起施行，其中明確“將歷史文化保護(hù)傳承融入城市更新”，建立“先調(diào)查后建設(shè)、先考古后出讓”的保護(hù)前置制度，鼓勵(lì)依法通過加建、改建等方式讓老建筑“活起來”，讓三晉歷史文化在城市更新中延續(xù)煥新。
《成都市城市更新條例》將于今年6月1日起施行。其中創(chuàng)新了政策工具箱，著力破解城市更新“攔路虎”。面對歷史遺留問題，《成都市城市更新條例》明確，針對無審批手續(xù)、審批手續(xù)不全或者現(xiàn)狀與原審批不符的建（構(gòu)）筑物處理，提出解決路徑。對城市更新項(xiàng)目涉及的歷史遺留問題，研究制定分類處置方案，推動(dòng)妥善解決。針對創(chuàng)新技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)適用，要求在保障公共安全的前提下，既有建筑改造無法達(dá)到現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的，可以對建筑間距、建筑退距等規(guī)劃指標(biāo)進(jìn)行適應(yīng)性優(yōu)化完善。同時(shí)，細(xì)化消防安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)適用規(guī)則，要求采取加強(qiáng)性措施確保改造后的建筑消防安全水平不低于更新前，并滿足相關(guān)部門制定的消防技術(shù)要點(diǎn)。
《寧波市城市更新條例》針對寧波作為制造業(yè)大市和歷史文化名城的實(shí)際，專門設(shè)立“低效產(chǎn)業(yè)用地更新”和“歷史文化保護(hù)與利用”兩個(gè)章節(jié)。聚焦產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效，鼓勵(lì)“工業(yè)上樓”和同一地塊內(nèi)功能混合利用，并對符合條件的低效工業(yè)用地分割轉(zhuǎn)讓、利用自有土地提高容積率不增收土地價(jià)款等作出規(guī)定，為盤活存量產(chǎn)業(yè)空間注入動(dòng)能。強(qiáng)調(diào)歷史文化整體保護(hù)和活態(tài)傳承，規(guī)定了歷史文化資源普查、前置評估等流程和制度，鼓勵(lì)原住居民以房屋、資金入股等多種形式參與保護(hù)和開發(fā)利用，確保在城市更新中留住城市記憶。
未來5年，在各方努力下，我國城市更新行動(dòng)實(shí)施將取得重要進(jìn)展：城市更新體制機(jī)制不斷完善，城市開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型初見成效，安全發(fā)展基礎(chǔ)更加牢固，服務(wù)效能不斷提高，人居環(huán)境明顯改善，經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)更加豐富，文化遺產(chǎn)有效保護(hù)，風(fēng)貌特色更加彰顯，城市成為人民群眾高品質(zhì)生活的空間。（經(jīng)濟(jì)日報(bào)記者 亢 舒）