GDP增速目標(biāo)設(shè)定在“6.5%左右”，符合經(jīng)濟(jì)運(yùn)行實(shí)際情況。一方面，“6.5%左右”的增速有助于實(shí)現(xiàn)“到2020年國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番”的目標(biāo)，并完成新增1100萬人以上的城鎮(zhèn)就業(yè)目標(biāo)。另一方面，不再強(qiáng)調(diào)“在實(shí)際工作中爭取更好結(jié)果”，使得各級(jí)政府能夠騰出更多精力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。

　　首次增設(shè)城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率目標(biāo)，值得肯定。以往政府工作報(bào)告只公布城鎮(zhèn)登記失業(yè)率的目標(biāo)值，該指標(biāo)通常會(huì)低估實(shí)際失業(yè)狀況。相比之下，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率的涵蓋范圍更廣、統(tǒng)計(jì)方式更主動(dòng)、對(duì)失業(yè)人口的定義更準(zhǔn)確。

　　CPI目標(biāo)漲幅連續(xù)四年設(shè)定在“3%左右”，有助于增強(qiáng)宏觀政策的一致性與連續(xù)性。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，將通脹目標(biāo)值長期固定在某一特定值或特定區(qū)間是全世界主要經(jīng)濟(jì)體的普遍做法，有助于公眾對(duì)未來通脹走勢形成較為一致且穩(wěn)定的預(yù)期。

　　在中國，宏觀經(jīng)濟(jì)政策（簡稱為宏觀政策）的內(nèi)涵比較寬泛，除了貨幣政策、財(cái)政政策和宏觀審慎政策之外，還包括產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策、投資政策和土地政策等。不過，符合宏觀政策所追求的經(jīng)濟(jì)與金融“雙穩(wěn)定”核心目標(biāo)的主要是貨幣政策、財(cái)政政策和宏觀審慎政策，即狹義宏觀政策。鑒于宏觀審慎政策在理論和實(shí)踐層面均不成熟，宏觀政策評(píng)價(jià)報(bào)告2019重點(diǎn)從“指標(biāo)設(shè)定的合理性”、“政策整體效果”、“政策力度與傳導(dǎo)效率”、“政策空間”、“預(yù)期管理”、“政策協(xié)調(diào)性”六大維度對(duì)2018年的宏觀政策進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)價(jià)。報(bào)告同時(shí)對(duì)美國的宏觀政策進(jìn)行了評(píng)價(jià)，以探尋其對(duì)包括中國在內(nèi)的全球經(jīng)濟(jì)的影響，有助于完善宏觀調(diào)控，促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康運(yùn)行。

　　宏觀政策指標(biāo)設(shè)定的合理性評(píng)價(jià)

　　政策指標(biāo)的前瞻性設(shè)定對(duì)于宏觀政策操作具有重要的指導(dǎo)意義。合理的指標(biāo)設(shè)定有助于宏觀政策更好地平抑經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，不合理的指標(biāo)設(shè)定則會(huì)導(dǎo)致宏觀政策操作不當(dāng)，加劇經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。有鑒于此，本報(bào)告首先對(duì)關(guān)鍵性指標(biāo)設(shè)定的合理性進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)價(jià)。

　　第一，GDP增速目標(biāo)設(shè)定在“6.5%左右”，符合經(jīng)濟(jì)運(yùn)行實(shí)際情況。與2017年相比，繼續(xù)保留了“6.5%左右”的預(yù)期目標(biāo)，但刪去了“在實(shí)際工作中爭取更好結(jié)果”的表述。一方面，“6.5%左右”的增速有助于實(shí)現(xiàn)“到2020年國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番”的目標(biāo)，并完成新增1100萬人以上的城鎮(zhèn)就業(yè)目標(biāo)。另一方面，不再強(qiáng)調(diào)“在實(shí)際工作中爭取更好結(jié)果”，使得各級(jí)政府能夠騰出更多精力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。可見，“6.5%左右”的目標(biāo)值較為合理。

　　第二，首次增設(shè)城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率目標(biāo)，值得肯定。以往政府工作報(bào)告只公布城鎮(zhèn)登記失業(yè)率的目標(biāo)值，該指標(biāo)通常會(huì)低估實(shí)際失業(yè)狀況。相比之下，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率的涵蓋范圍更廣、統(tǒng)計(jì)方式更主動(dòng)、對(duì)失業(yè)人口的定義更準(zhǔn)確。

　　第三，CPI目標(biāo)漲幅連續(xù)四年設(shè)定在“3%左右”，有助于增強(qiáng)宏觀政策的一致性與連續(xù)性。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，將通脹目標(biāo)值長期固定在某一特定值或特定區(qū)間是全世界主要經(jīng)濟(jì)體的普遍做法，有助于公眾對(duì)未來通脹走勢形成較為一致且穩(wěn)定的預(yù)期。在2017年CPI漲幅為1.6%的情況下，2018年將CPI目標(biāo)漲幅設(shè)定在3%，也是充分預(yù)估了翹尾因素、勞動(dòng)力成本上漲和房租上漲帶來的物價(jià)上漲壓力。

　　第四，預(yù)算財(cái)政赤字率由3.0%下調(diào)至2.6%，具有一定的合理性。下調(diào)赤字率主要出于三點(diǎn)考慮。一是，2017年GDP增速有所回升，因此作為逆周期調(diào)節(jié)工具的財(cái)政政策可以適當(dāng)減弱力度。二是，2017年P(guān)PI快速上漲，會(huì)帶動(dòng)增值稅與企業(yè)所得稅等稅收較快增長，即便不減少財(cái)政支出，赤字率也會(huì)隨之降低。三是，政府債務(wù)負(fù)擔(dān)高企，下調(diào)預(yù)算赤字率可以為財(cái)政政策預(yù)留空間。需要強(qiáng)調(diào)的是，財(cái)政政策作為逆周期調(diào)節(jié)工具，應(yīng)該進(jìn)行相機(jī)抉擇，當(dāng)經(jīng)濟(jì)下行壓力超出預(yù)期時(shí)，應(yīng)及時(shí)加大政策力度，而不應(yīng)過于受到預(yù)算赤字率的約束。

　　第五，在數(shù)量型貨幣政策有效性下降的背景下，不再設(shè)定M2等數(shù)量型指標(biāo)的目標(biāo)值具有一定合理性，但需加快向價(jià)格型指標(biāo)轉(zhuǎn)變的步伐。與以往不同，2018年政府工作報(bào)告不再公布M2和社會(huì)融資規(guī)模增速的目標(biāo)值。然而，政府工作報(bào)告在淡化數(shù)量型指標(biāo)的同時(shí)，并沒有增強(qiáng)對(duì)價(jià)格型指標(biāo)的表述。這會(huì)導(dǎo)致數(shù)量型目標(biāo)與價(jià)格型貨幣政策目標(biāo)值缺失，從而降低貨幣政策的調(diào)控效率。

　　宏觀政策整體效果評(píng)價(jià)

　　現(xiàn)代宏觀經(jīng)濟(jì)理論表明，宏觀政策的核心目標(biāo)是同時(shí)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與金融穩(wěn)定，兩者缺一不可。中國宏觀政策的目標(biāo)亦是如此，“穩(wěn)增長”被列為2018年宏觀政策的首要目標(biāo)，而“防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)”則被列為三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之首。本報(bào)告從經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與金融穩(wěn)定兩大方面對(duì)2018年宏觀政策的整體效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。

　　經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定方面，國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，2018年中國GDP增速為6.6%，完成了年初確定的“6.5%左右”的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，同時(shí)也要看到，中國經(jīng)濟(jì)下行壓力仍然較大，消費(fèi)、投資、出口三大需求增速放緩。

　　金融穩(wěn)定方面，2018年以來流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)與不當(dāng)金融創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)有所減輕，但金融體系的風(fēng)險(xiǎn)隱患并未完全消失。一是，人民幣貶值壓力有所增加。二是，部分三四線城市房價(jià)繼續(xù)上漲。三是，家庭、企業(yè)與地方政府面臨的債務(wù)壓力不容忽視。四是，商業(yè)銀行不良貸款率攀升，債券市場違約風(fēng)險(xiǎn)有所加大。

　　政策力度與傳導(dǎo)效率評(píng)價(jià)

　　政策力度的大小是決定其“穩(wěn)增長”效果的重要因素，如果政策力度不足，自然難以實(shí)現(xiàn)調(diào)控目標(biāo)。同時(shí)，政策傳導(dǎo)效率也至關(guān)重要，如果傳導(dǎo)效率不高，即使加大政策力度可能也難以實(shí)現(xiàn)調(diào)控目標(biāo)。因此，要想探尋2018年宏觀政策效果，需要對(duì)政策力度和傳導(dǎo)效率進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。

　　第一，貨幣政策力度有所不足，傳導(dǎo)效率有待提高。2018年數(shù)量型和價(jià)格型貨幣政策的力度都有所不足。就數(shù)量型貨幣政策而言，2018年以來M2增速延續(xù)了2017年的態(tài)勢，2018年社會(huì)融資規(guī)模余額增速比2017年下降了近4個(gè)百分點(diǎn)。就價(jià)格型貨幣政策而言，雖然各類貨幣市場利率中樞普遍下行，但是與實(shí)體經(jīng)濟(jì)聯(lián)系更加密切的信貸利率不降反升。

　　貨幣政策不僅力度不足，而且傳導(dǎo)效率偏低。一方面，大量資金流向房地產(chǎn)部門，削弱了貨幣政策對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支持力度。另一方面，貨幣政策過多地關(guān)注“調(diào)結(jié)構(gòu)”，偏離了其總量政策的本質(zhì)特征，進(jìn)一步削弱了政策傳導(dǎo)效率。

　　第二，財(cái)政政策力度也有所不足，傳導(dǎo)效率也有所降低。2018年財(cái)政政策在支出端和收入端的力度均有所不足。一是，2018年1—11月份一般公共預(yù)算支出和政府性基金支出（扣除成本性支出）之和的累計(jì)同比增速為8.5%，比2017年同期低了0.7個(gè)百分點(diǎn)。雖然12月份一般公共預(yù)算支出增速明顯升高，使得2018年全年一般公共預(yù)算支出和政府性基金支出（扣除成本性支出）之和的增速高于2017年1.1個(gè)百分點(diǎn)，但是政策時(shí)滯的存在使得2018年財(cái)政支出的實(shí)際力度仍小于2017年。二是，城投債、政策性銀行金融債以及PPP等各類準(zhǔn)財(cái)政政策的力度減弱。三是，宏觀稅負(fù)不降反升，2018年宏觀稅負(fù)達(dá)到了34.7%，比2017年提高0.6個(gè)百分點(diǎn)。近年來，積極財(cái)政政策的傳導(dǎo)效率降低削弱了財(cái)政政策的調(diào)控效果。

　　政策空間評(píng)價(jià)

　　宏觀政策空間的大小決定了未來政策的可持續(xù)性。尤其是在應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力的時(shí)候，如果宏觀政策不可持續(xù)，很容易打擊市場信心。通過分析政策空間的大小，可以前瞻性地判斷宏觀政策的調(diào)整方向和政策力度。有鑒于此，本報(bào)告專門對(duì)貨幣政策和財(cái)政政策的空間予以評(píng)價(jià)。

　　第一，貨幣政策空間雖然有所收窄，但是與其他國家相比仍有空間。就數(shù)量型貨幣政策而言，2018年中國央行進(jìn)行了四次定向降準(zhǔn)，大型和中小型金融機(jī)構(gòu)適用的存款準(zhǔn)備金率分別降至14.5%和11%。盡管如此，與其他國家相比，中國的存款準(zhǔn)備金率仍處于相對(duì)高位。而且，中國央行不再需要通過較高的存款準(zhǔn)備金率對(duì)沖外匯占款對(duì)基礎(chǔ)貨幣的影響或充當(dāng)“隱性存款保險(xiǎn)”的角色，因此降準(zhǔn)空間依舊較為充裕。就價(jià)格型貨幣政策而言，截至2018年底一年期存貸款基準(zhǔn)利率分別為1.5%和4.35%，距離零下限尚有較大空間。不僅如此，相對(duì)充裕的外匯儲(chǔ)備和偏緊的資本管制政策使得中國的貨幣政策可以保持較高的獨(dú)立性，因此降息空間不會(huì)因?yàn)槊缆?lián)儲(chǔ)加息而受到明顯擠壓。

　　第二，財(cái)政政策空間正在不斷縮小。財(cái)政政策空間的大小取決于政府債務(wù)的可持續(xù)性。中國的政府債務(wù)主要由中央政府債務(wù)、地方政府顯性債務(wù)和隱性債務(wù)三部分組成。其中，中央政府債務(wù)和地方政府顯性債務(wù)負(fù)擔(dān)并不重，但是地方政府隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)持續(xù)攀升，使得財(cái)政政策空間不斷收窄。不僅如此，未來教育、醫(yī)療等領(lǐng)域的財(cái)政支出將進(jìn)一步增加，人口老齡化也會(huì)給政府債務(wù)帶來額外的負(fù)擔(dān)，因此未來的財(cái)政政策空間還將進(jìn)一步收窄。

　　預(yù)期管理評(píng)價(jià)

　　預(yù)期管理的核心在于通過信息溝通對(duì)公眾預(yù)期予以引導(dǎo)，從而提高宏觀政策的效率。目前，理論相對(duì)成熟且應(yīng)用較為廣泛的主要是貨幣政策預(yù)期管理。而在中國的具體實(shí)踐中，財(cái)政政策預(yù)期管理同樣非常重要。本報(bào)告將從政策透明度和前瞻性指引兩大方面對(duì)貨幣政策和財(cái)政政策預(yù)期管理的情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。

　　第一，貨幣政策透明度仍有較大提升空間，對(duì)前瞻性指引的使用有所減少。2018年中國貨幣政策在操作信息披露方面做得較好，不過在目標(biāo)信息、經(jīng)濟(jì)信息和決策信息披露方面仍然存在一些問題：貨幣政策目標(biāo)過多并且沒有明確設(shè)定優(yōu)先目標(biāo)，導(dǎo)致目標(biāo)透明度較低；央行仍然沒有公布與貨幣政策有關(guān)的經(jīng)濟(jì)模型和預(yù)測數(shù)據(jù)；貨幣政策決策過程仍然不透明。前瞻性指引方面，2018年政府工作報(bào)告取消了對(duì)M2和社會(huì)融資規(guī)模余額等數(shù)量型指標(biāo)的年度增速指引，與此同時(shí)，央行不僅沒有強(qiáng)化，反而弱化了對(duì)價(jià)格型指標(biāo)的前瞻性指引。可見，貨幣政策的透明度有待提高，前瞻性指引亟待完善。

　　第二，財(cái)政政策透明度相對(duì)偏低，前瞻性指引的效率也相對(duì)較低。本報(bào)告從預(yù)算透明度和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)透明度兩個(gè)方面評(píng)價(jià)財(cái)政政策透明度。國際預(yù)算合作組織（IBP）數(shù)據(jù)顯示，中國的預(yù)算透明度指數(shù)在被調(diào)查的115個(gè)國家中排在第91位。雖然財(cái)政部每年公布中國政府債務(wù)規(guī)模，但其中并不包括地方政府隱性債務(wù)，因此難以全面考量財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。前瞻性指引方面，由于部分指標(biāo)設(shè)定不夠合理，并且部分政策效果低于預(yù)期，導(dǎo)致財(cái)政政策前瞻性指引難以有效發(fā)揮作用。比如，目前政府公布的預(yù)算赤字率包含了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余等項(xiàng)目，導(dǎo)致赤字率難以準(zhǔn)確反映財(cái)政政策的實(shí)際力度。

　　政策協(xié)調(diào)性評(píng)價(jià)

　　單一宏觀政策無法同時(shí)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與金融穩(wěn)定的“雙穩(wěn)定”目標(biāo)。此外，各類宏觀政策并不是相互獨(dú)立的，協(xié)調(diào)不當(dāng)會(huì)影響彼此的調(diào)控效率和未來的政策空間。本報(bào)告將從三方面對(duì)政策協(xié)調(diào)性進(jìn)行評(píng)價(jià)，一是央行內(nèi)部的貨幣政策與宏觀審慎政策之間的協(xié)調(diào)，二是央行與財(cái)政部之間的政策協(xié)調(diào)，三是貨幣政策財(cái)政政策與產(chǎn)業(yè)政策之間的協(xié)調(diào)。

　　第一，貨幣政策力度有所不足，導(dǎo)致貨幣政策與宏觀審慎政策協(xié)調(diào)欠佳。2018年，中國在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和金融穩(wěn)定方面均存在一定壓力，應(yīng)當(dāng)實(shí)施“穩(wěn)健略偏寬松的貨幣政策+偏緊的宏觀審慎政策”的政策組合。從政策實(shí)踐來看，宏觀審慎政策較為合理，資管新規(guī)的出臺(tái)較好地控制了影子銀行風(fēng)險(xiǎn)，重啟跨境資本流動(dòng)管理政策則有效防范了大規(guī)模跨境資本流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。然而，貨幣政策的力度有所不足，導(dǎo)致貨幣政策與宏觀審慎政策的實(shí)際組合偏離了最優(yōu)組合。

　　第二，貨幣政策和財(cái)政政策力度均有所不足，導(dǎo)致二者偏離了最優(yōu)政策組合。由于2018年中國經(jīng)濟(jì)下行壓力有所加大，最優(yōu)的政策組合應(yīng)當(dāng)是“穩(wěn)健略偏寬松的貨幣政策+積極的財(cái)政政策”。一方面，積極財(cái)政政策會(huì)導(dǎo)致利率上升，進(jìn)而擠出企業(yè)投資，而穩(wěn)健略偏寬松的貨幣政策能夠抑制利率上升，使得財(cái)政政策更好地實(shí)現(xiàn)調(diào)控目標(biāo)。另一方面，該政策組合有利于為財(cái)政政策和貨幣政策創(chuàng)造更寬裕的空間，保證政策的可持續(xù)性。但是，從政策實(shí)踐來看，二者均有所不足，導(dǎo)致二者偏離了最優(yōu)組合。

　　第三，產(chǎn)業(yè)政策沒有明顯調(diào)整，導(dǎo)致其未能與貨幣政策和財(cái)政政策實(shí)現(xiàn)有效協(xié)調(diào)。應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力，除了應(yīng)適度加大貨幣政策與財(cái)政政策的力度，還需要以放松管制為核心的產(chǎn)業(yè)政策積極配合，才能夠使得貨幣政策與財(cái)政政策的調(diào)控效果更好地發(fā)揮出來。

　　美國宏觀政策評(píng)價(jià)

　　2018年美國實(shí)施了“緊縮性的貨幣政策+擴(kuò)張性的財(cái)政政策+保護(hù)主義的貿(mào)易政策”的宏觀政策組合，但是調(diào)控效果不佳。具體而言，美國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了過熱跡象，通脹率高于2%的目標(biāo)值，失業(yè)率明顯低于自然失業(yè)率，產(chǎn)出缺口顯著為正，可見宏觀政策沒有實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的目標(biāo)。不僅如此，美國的股市回調(diào)風(fēng)險(xiǎn)加大，企業(yè)債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)攀升，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上揚(yáng)，可見宏觀政策也沒有實(shí)現(xiàn)金融穩(wěn)定的目標(biāo)。

　　與此同時(shí)，美國的宏觀政策對(duì)新興經(jīng)濟(jì)體產(chǎn)生了較大影響，引發(fā)了部分新興經(jīng)濟(jì)體金融市場的動(dòng)蕩。以阿根廷和土耳其為例，與2018年初相比，這兩個(gè)國家的匯率在2018年年內(nèi)最大貶值幅度分別達(dá)到了37.0%和40.5%，股市年內(nèi)最大跌幅均超過25%。美國的宏觀政策也對(duì)中國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了一定沖擊，尤其體現(xiàn)在對(duì)投資和出口的影響上。

　　2019年宏觀政策的總體思路

　　通過對(duì)宏觀政策進(jìn)行系統(tǒng)全面的評(píng)價(jià)，報(bào)告發(fā)現(xiàn)當(dāng)前宏觀調(diào)控仍然存在一些有待完善的地方：一是，部分政策指標(biāo)的設(shè)定須更加合理。二是，貨幣政策與財(cái)政政策的力度均有所不足，而且政策傳導(dǎo)效率均相對(duì)偏低。三是，貨幣政策與財(cái)政政策預(yù)期管理有待完善。四是，各類宏觀政策之間的協(xié)調(diào)性須進(jìn)一步增強(qiáng)。

　　有鑒于此，報(bào)告建議從如下幾個(gè)方面創(chuàng)新與完善宏觀調(diào)控。第一，構(gòu)建更加完善的宏觀政策指標(biāo)體系，尤其要完善赤字率、利率等政策指標(biāo)及其目標(biāo)值的設(shè)定，從而更加清晰地反映政策力度，引導(dǎo)政策走向。第二，適度加大貨幣政策與財(cái)政政策的力度，并著力提高政策傳導(dǎo)效率。就貨幣政策而言，在完善宏觀審慎體系并加快構(gòu)建房價(jià)調(diào)控長效機(jī)制的前提下，央行可根據(jù)需要繼續(xù)降準(zhǔn)，必要時(shí)還可以降息，以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力。就財(cái)政政策而言，應(yīng)著力降低宏觀稅負(fù)，從而有效拉動(dòng)投資和消費(fèi)需求。此外，還要深化體制機(jī)制改革，嚴(yán)防地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第三，加強(qiáng)預(yù)期管理，尤其要提高政策透明度、強(qiáng)化前瞻性指引，從而更好地引導(dǎo)公眾預(yù)期。第四，健全各類宏觀政策之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，從而兼顧“雙穩(wěn)定”目標(biāo)。第五，密切關(guān)注美國宏觀政策的溢出效應(yīng)并加強(qiáng)國際合作，從而更好地防范和應(yīng)對(duì)外部宏觀政策的沖擊。

　　（作者系中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、副院長  陳彥斌）