自2015年起，國家授權上海開展“證照分離”改革試點，邁出了“證照分離”改革的第一步。伴隨著對上海先行先試的經驗提煉，2019年政府工作報告中更明確指出，要對所有涉企經營許可事項實行“證照分離”改革，使企業更便捷拿到營業執照并盡快正常運營，堅決克服“準入不準營”的現象。在此基礎上，國務院決定在全國自貿試驗區范圍對523項涉企經營許可事項實行清單管理，實現涉企經營許可事項全覆蓋，分類推進審批制度改革，并完善配套政策措施。國務院近期印發的《關于深化“證照分離”改革進一步激發市場主體發展活力的通知》，將進一步擴大試點范圍，強化系統集成和協同配套，創新并加強事中事后監管，使得審批流程更為簡便，審批效率進一步提升，企業合規成本進一步降低。

　　在“證照分離”改革開始之前，市場主體拿到營業執照只是進入市場的第一步，只有取得行業許可證后才能開展經營。但是，市場主體在辦理行業經營許可證的過程中，存在耗時冗長、流程繁瑣、需要材料繁復等諸多不便之處，給市場主體帶來了不小的負擔；行政機關在審批發放行業經營許可證的過程中，也存在上位法規范不明晰的行政合法性問題，還可能產生腐敗和權力尋租的風險。因此，“證照分離”改革在節約市場主體成本，提升行政機關審批合法性和效能兩個方面發揮著重要作用。一方面，通過推動“照后減證”，“證照分離”改革將大幅減少行政審批事項與縮短許可周期，有助于企業減少合規成本，節約籌備時間，盡早開展正常運營。以酒店行業為例，辦理公共場所衛生許可、旅館業特種行業許可證需3至5個月的籌備時間。推行“證照分離”后，這兩個許可事項都屬于“告知承諾制”，企業向相關部門承諾符合審批條件并提交有關材料，當場或幾個工作日即可獲得許可證開展經營活動。另一方面，“證照分離”是政府“放管服”改革持續向縱深推進的重要手段。具體來看，“證照分離”在簡政放權、創新監管和優化服務三個方面，帶來了重要的體制改革和體制創新。這將有助于通過明晰審批事項厘清行政權力的范圍，通過系統電子化提高行政效率，通過事中事后監管強化市場在資源配置中的決定性作用，優化營商環境。

　　一、簡政放權，大力推動照后減證和簡化審批

　　照后減證和簡化審批的舉措主要體現為兩個方面。一方面，對所有涉企經營許可事項實行清單管理，實現許可事項全覆蓋與分級實施。許可事項的清單化發揮著政務公開的功能，通過將許可事項予以明確列舉，有助于提高政府的透明度和公信力。政府通過許可事項的公開，還可以明確自身職權職責的邊界，從而有助于實現責任政府和服務型政府。同時，相對人在閱讀許可事項清單的過程中，將會對各級人民政府有權發放許可的事項、實施許可的條件和依據等有更為清晰的認識，從而有效引導自身申請許可的行為。當前，多數部門已經公布了本部門的權力清單，有必要配合“證照分離”改革對涉企經營許可事項清單予以新增或補充修訂。

　　另一方面，配合行政許可的清單化，“證照分離”要求行政機關按照直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾、優化審批服務等四種方式分類推進改革。取消和下放行政許可已經在實踐中逐步推開，例如國務院已經發布《關于取消一批行政許可事項的決定》與《關于取消和下放一批行政許可事項的決定》等通知，限縮了行政審批的范圍。告知承諾制也得到了廣泛推行，天津對部分行業如電影放映單位設立許可，出版物零售單位設立、變更許可和公共場所衛生許可等20個行政許可事項，實行“告知承諾制”。辦事人只要先遞交規定的部分材料，簽署告知承諾書就可以當場拿證，然后在兩個月的承諾期限內補齊剩余材料即可。

　　二、創新監管，實現證照電子化

　　國務院總理李克強在2021年政府工作報告中提到，要“加強數字政府建設”、“提高數字政府建設水平”。在“十四五”規劃綱要中也設“提高數字政府建設水平”專章，強調數字治理的重要性。在此背景下，大數據、人工智能在數字政府建設中發揮著越來越多的作用。“證照分離”改革要求增加電子證照的歸集運用，恰好能夠與數字化政府的趨勢相匹配，有助于提高行政效率。

　　實現電子證照的標準統一和互認互信是實現證照歸集運用電子化的重要環節。首先，應當實現電子證照的標準化。當前國家市場監督管理總局、國家標準化管理委員會已經在總體技術架構、元數據規范等方面制定并公布了一系列電子證照國家標準。統一的電子證照國家標準在技術層面上有助于保障電子證照存儲的安全，防止通過非法技術手段不當獲取電子證照，影響電子證照的公信力。同時，保證電子證照國家標準的統一是實現各地證照信息的互聯互通的前提。其次，電子證照應當與紙質證照具有同等法律效力，實現互認互信，一處申請即可全國通行。在業務層面上，應當通過確定電子證照互信互認試點類型清單并制定電子證照互認應用業務配套規則的方式實現這一目的。

　　三、優化服務，強化事中事后監管

　　審批改為備案、實行告知承諾等“證照分離”改革只是監管階段和監管內容的變化，并不意味著放棄監管。這一過程中，行政機關仍然具備監管責任，直接取消審批、審批改為備案的，由原審批部門依法承擔監管職責。實行告知承諾、優化審批服務的，由審批部門負責依法監管持證經營企業、查處無證經營行為。各級行政機關應當切實履行監管責任，避免因為審批方式的變化出現監管真空。行政機關應當創新監管方式，可以通過充分分析企業數據，進行風險評估和風險管理。行政機關應當有效強化事中事后監管，并配置合理的責任機制，具體可以包括聲譽罰、罰款和信用懲戒等手段，從而有效完善監管方法，提高監管效能。與此同時，監管的主體不應當限于行政機關。“證照分離”改革后應當堅持政府主導、企業自治、行業自律、社會監督，通過多元監督機制保障經營主體嚴格遵守法律法規規定，健全多元共治、互為支撐的協同監管格局。

　　（清華大學法學院教授 余凌云  清華大學法學院博士生 鄭志行）