“證照分離”改革是新形勢下落實黨中央、國務院決策部署，縱深推進“放管服”改革的重要舉措。通過“證照分離”改革，加速轉變政府職能，以更為開放包容、公平公正的新發展理念，提升市場制度競爭力優勢，推動建設現代化經濟體系，實現高質量發展。

　　“證照分離”改革是商事制度改革的深化拓展，是為更好地回應市場訴求，破解“準入不準營”“辦照容易辦證難”的堵點痛點，探索并創新的一項重要基礎性工作。旨在通過改革審批方式，大力推進涉企事項減環節、減材料、減時限、減費用，充分體現了商事制度改革注重簡政放權和減少行政審批的鮮明特征。

　　“證照分離”改革是黨中央、國務院交給上海的一項重大改革任務。從2015年底率先在浦東新區試點到全市復制推廣，從部分許可事項探索到涉企許可事項全覆蓋，上海始終以問題為導向，蹄急步穩地持續推進各項工作，改革成效明顯。

　　一、上海“證照分離”改革圍繞“1+3+X”構建制度

　　（一）“1”是以“一網通辦”為抓手，促進改革事項快辦好辦。堅持將“證照分離”改革和“一網通辦”改革協同聯動，注重形成更大的改革合力和綜合效應。以全市通辦、全網通辦、只跑一次、一次辦成為目標，率先探索政務服務“一網通辦”，把“一網通辦”作為深化“證照分離”改革的關鍵依托和提高辦證效率的重要手段，著力推進業務流程革命性再造。

　　（二）“3”是聚焦改革核心三要素，實現改革成果可持續、可復制、可推廣。一是聚集事項清單。梳理形成國家、市、區三級企業許可事項全覆蓋清單，建立動態評估、分類施策、滾動優化的清單管理制度。二是聚焦改革方式。確立形成“進四扇門”的分類改革方式。第一扇門直接取消審批，注重協同配套，第二扇門審批改為備案，注重當場辦結，第三扇門實行告知承諾，注重信用監管，第四扇門優化審批服務，注重簡便透明。三是聚焦監管模式。建立以信用為基礎的新型監管機制，按照“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”原則，確定監管職責、健全審管銜接。堅持政府主導、企業自治、行業自律、社會監督，健全多元共治、互為支撐的協同監管新格局。

　　3、“X”是以多方位法治供給為保障，推動改革舉措系統集成形成合力。始終堅持“重大改革于法有據”，推動持續深入深化。2015年底啟動的第一輪改革試點，國務院出臺了《關于在上海市浦東新區暫時調整有關行政法規和國務院文件規定的行政審批等事項的決定》，明確對11部行政法規和文件暫時調整；上海出臺了《關于開展“證照分離”改革試點在浦東新區暫時調整實施本市有關地方性法規規定的決定》，明確了地方性法規“一攬子調整”和“向后滾動調整”的機制；本市各審批部門及時出臺貫徹落實方案，確保推進改革。2019年12月1日起，在自由貿易試驗區實施的“證照分離”改革全覆蓋試點，上海共計519項、涉及本市35個部門，除國家及地方層面的法律法規立改廢釋外，各部門均根據具體事項改革實踐，出臺相關落實文件。截止目前，累計制定工作方案、操作辦法和管理制度87項、制定告知承諾書格式文本77份，切實做到改革與法治雙輪驅動、協同共進。

　　二、上海“證照分離”改革緊抓“三個關鍵”推進落實

　　（一）緊抓市場主體獲得感這個關鍵。“證照分離”緊扣從政府本位向服務本位轉型的要求，推動“進四扇門”分類改革。

　　1.對直接取消審批的，確保監管到位。取消審批后，企業持有營業執照即可開展經營，政府部門堅持放管結合、并重，把有效監管作為簡政放權的必要保障,形成相互協作、齊抓共管的高效監管機制。

　　2.對審批改為備案的，簡化備案手續。通過完善備案方式，讓數據多跑路、群眾少跑腿。

　　3.對實行告知承諾的，注重承諾兌現。通過建立審批與信用監管聯動機制，開展全覆蓋核查。

　　4.對優化審批服務的，提高審批效率。主管部門制定并公布準確完備、簡明易懂的準入要求，提高辦證的透明度和可預期性。

　　（二）緊抓探索制度創新這個關鍵。上海的改革始終堅持制度先行、穩妥推進，在改革中充分發揮制度的引領和推動作用。

　　1.首創一個改革方式。全國首創告知承諾管理辦法。2018年，根據國務院批復要求，上海在以往探索行政審批告知承諾工作的基礎上，經過充分調研和試點實踐，制定發布了政府規章《上海市行政審批告知承諾管理辦法》，2018年5月1日起正式施行，這是全國范圍內對告知承諾制度進行規范的首個創制性地方政府立法。實行告知承諾，一方面推動了政府職能轉變，使政府從事前的直接把關，轉變為事前的間接把關，通過事中事后監管督促申請人落實審批條件。在“證照分離”改革全覆蓋中，上海將“實行告知承諾”的事項數量由國務院下發通知中的60項擴展到了76項；另一方面夯實了主體責任，將誠實信用原則引入行政關系，在行政機關與行政相對方雙方承諾和信賴的基礎上實施行政審批，推動企業加強自主管理、自我約束，增強企業的法律意識和社會責任意識。據粗略統計，以告知承諾方式發放的許可證數量約占76個審批事項發證總數的72%。

　　2.創新兩個監管模式。建立了雙隨機、一公開的監管新模式、“互聯網+監管”的監管新制度。深化“雙隨機、一公開”監管模式改革，完善優化信用監管手段。制定《上海市市場監管局雙隨機抽查工作指引》，基本統一市場監管部門“雙隨機”檢查內容、方式、依據等，進一步推進本部門27類、76個雙隨機抽查事項實現全覆蓋管理；牽頭推進市場監管領域跨部門聯合抽查，完善市級層面“16+3”、區級層面“19+X”模式的市場監管領域聯合“雙隨機、一公開”監管聯席會議機制，指導各區在全市聯合抽查事項清單的基礎上，堅持“拓展部門聯合監管覆蓋范圍，將更多事項納入聯合抽查”的工作要求，進一步制定出臺區級部門聯合抽查事項清單，平均聯合抽查39個領域、154個事項、48類檢查對象；不斷提升“雙隨機、一公開”監管效能，委托第三方機構獨立開展市場監管領域“雙隨機、一公開”監管改革評估，并探索將隨機抽查比例、頻次與企業信用風險掛鉤，進一步提升抽查針對性、精準性。2019年8月，市政府辦公廳印發《上海市“互聯網+監管”工作實施方案》，通過大數據、云計算和人工智能等新興技術，構建以“監管要素標準化、監管方式智能化、監管流程閉環化”為特征的行業綜合監管體系；推動建立以信息歸集共享為基礎、以信息公示為手段、以信用監管為核心的新型監管制度；實現從職能部門“單打獨斗”轉變為綜合監管和“智慧監管”。2020年，市場監管領域相關部門共通過“互聯網+監管”系統發起聯合抽查254次，同比增加1.6倍。

　　3.把握三個“先”機。2015年率先試點。在上海市浦東新區對改革需求強烈、審批頻次較高、改革成效顯著的116項審批事項開展改革試點，邁出了“證照分離”改革第一步；2016年領先推廣。把符合條件的75項試點事項在全市推廣實施。2020年爭先探索。在持續深化拓展改革覆蓋面的基礎上，浦東新區爭先探索市場準入“一業一證”改革，通過再造審批申報方式、審批審核程序和行業準入方式，實現“一次告知、一表申請、一口受理、一證準營”。以“便利店”行業為例，由改革前的食品經營、煙草專賣、藥品器械經營等6張許可證變為1張行業綜合許可證；審批時限由38個工作日減少至5個工作日，申請材料由53份減少至10份，填表要素數由313項減少至98項，大幅改善了改革前準入許可環節多、材料繁、時間長的問題。

　　（三）緊抓數字化轉型這個關鍵。上海全面推進城市數字化轉型，是深入貫徹習近平總書記關于網絡強國、數字中國、智慧社會，鞏固提升城市能級和核心競爭力的重大戰略部署。2020年2月3日起，上海市全面開展經營范圍規范化改革試點，統一使用市場監管總局《經營范圍登記規范表述目錄（試行）》。將經營范圍由敘述文字優化調整為規范條目。通過規范條目建立與審批事項、事項部門、審批層級的勾連對應關系，實現“零差錯、零距離、零往返”。申請人在一網通辦“勾勾選選”即完成經營范圍申請，審批部門在“互聯網+監管”平臺“點點更新”即完成企業登記數據批量接收，讓企業真正感受到政府的辦理速度與服務溫度。

　　三、上海推進“證照分離”改革的下一步目標

　　2021年，是我國“兩個一百年”交匯點全面開啟建設社會主義現代化國家新征程、向第二個一百年進軍的啟動之年，也是“十四五”開局之年。國務院決定在全國范圍推行“證照分離”改革全覆蓋，上海將貫徹落實新發展理念，推動改革向高質量挺進。

　　1.力爭成為高標準“一網通辦”的標桿。“放管服”改革的最終效果體現在市場主體的感受度上。“證照分離”改革要與互聯網政務手段緊密結合，以“一網通辦”為載體，實現證照零距離辦理，讓企業切實感受到身邊的行政服務。這不僅符合互聯網社會企業、群眾的辦事習慣，也是政府自身優化流程、整合機構、提升效率的要求。

　　2.力爭成為高質量推進落實的標桿。深入推進“證照分離”改革，細化四種改革方式，分類推進審批制度改革，把增強改革的可操作性放在首要地位。取消審批事項要突出“管理銜接”，防止監管脫節；備案事項要破解主管部門因有“后顧之憂”而變相審批；告知承諾事項要體現服務的“跨前一步”，當場辦結；優化審批服務要立足“嚴格、創新、協同”，實現“有求必應、無事不擾”，真正做到“寓管理于服務之中”。

　　3、力爭成為高水平政府治理的標桿。深化“證照分離”改革，圍繞企業全生命周期實際需求，以既要放得開又要管得住為前提，全閉環、系統性優化數據采集、協同、共享、應用等各流程環節，推動市場主體登記信息與管理數據更大范圍、更深層次開放共享，構建全方位、全覆蓋綜合監管體系，實現政府決策科學化、公共服務高效化、社會治理精準化。

　　風正潮平，自當揚帆破浪；任重道遠，更須奮鞭策馬。上海市市場監管部門將立足上海發展新的時代方位，踐行新發展理念，緊緊圍繞構建新發展格局，既立足眼前、解決市場主體“急難愁盼”的具體問題，又立足長遠、完善解決市場主體參與市場活動各類問題的體制機制，為市場主體辦實事、解難題，切實把好事辦實，把實事辦好，使“證照分離”改革在新起點上形成新突破，朝著推動形成新發展格局聚集發力。 （上海市市場監管局局長 陳學軍）