從2015年國務(wù)院授權(quán)上海市浦東新區(qū)開展針對116項行政許可事項改革試點(diǎn)到當(dāng)前在全國自貿(mào)試驗區(qū)范圍推進(jìn)523項行政許可事項的全覆蓋改革試點(diǎn)，“證照分離”改革已經(jīng)走過5個年頭，五年多來，這項改革的深度不斷挖掘、廣度持續(xù)拓展，改革的制度紅利得到充分釋放，成效顯著。經(jīng)過五年的實踐探索，“證照分離”改革已經(jīng)不僅僅是壓縮審批事項的技術(shù)性改革行為，而是成為優(yōu)化營商環(huán)境、深化政府“放管服”改革的制度性舉措，從改革理念、推進(jìn)路徑、操作手法等方面走出了一條新時代政府“放管服”改革新路。當(dāng)前，把“證照分離”這項改革推向縱深對培育好、保護(hù)好市場主體，更大力度釋放市場主體活力，讓市場主體更好融入“雙循環(huán)”，構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)新發(fā)展格局，具有重大意義。

　　一、“證照分離”改出企業(yè)滿意度

　　“證照分離”改革的初衷是破解“先照后證”改革后，市場主體面對的“辦證難”問題，其改革思路不同于傳統(tǒng)的簡單取消審批事項，而是針對不同特征的涉企行政許可事項，實施差別化的改革方式，同時加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，完善政務(wù)服務(wù)，使企業(yè)辦證更加便捷高效。圍繞這一改革思路，“證照分離”從上海浦東發(fā)軔到自貿(mào)試驗區(qū)先行先試，再到當(dāng)前涉企事項全覆蓋，通過試點(diǎn)地區(qū)大膽試、大膽闖，探索形成的創(chuàng)新成果得到及時復(fù)制推廣，形成了改革的良性循環(huán)，對于迅速激活市場微觀細(xì)胞的生命力、培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動能起到了重要作用。來自上海地區(qū)的問卷調(diào)查顯示，“證照分離”改革五年多來，企業(yè)對該項改革的滿意度從改革之初的75.4%，上升到當(dāng)前的86.8%，提高了11.4個百分點(diǎn)，改革得到了市場主體的充分支持。

　　1、圍繞創(chuàng)新行政審批事項改革方式，最大限度降低市場準(zhǔn)入門檻。其一，“證照分離”改革在路徑方法上開創(chuàng)了針對不同審批事項特點(diǎn)，實施差異化改革舉措的先河，結(jié)合市場主體辦事需求，深度挖掘改革事項背后的審批邏輯、審批關(guān)系，通過實施直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾、優(yōu)化審批服務(wù)四種改革方式，倒逼政府審批流程再造，重塑政府與企業(yè)的審批關(guān)系。其二，告知承諾制開創(chuàng)新型政務(wù)服務(wù)模式。原有審批制度下，政府部門往往會代替企業(yè)去考慮應(yīng)當(dāng)由企業(yè)經(jīng)營者考慮的問題，如企業(yè)內(nèi)部管理制度等，使得市場主體應(yīng)當(dāng)具有的自我保護(hù)意識、風(fēng)險承擔(dān)意識等被阻斷。“證照分離”改革創(chuàng)造性地實施告知承諾制，實現(xiàn)企業(yè)事前承諾即可經(jīng)營，事后違信進(jìn)行處罰，極大降低了市場準(zhǔn)入門檻，同時也倒逼社會信用體系的建設(shè)和完善。其三，審批事項“能減必減”“可簡則簡”。“證照分離”改革推進(jìn)過程中，始終把“照后減證”貫穿于審批事項改革全過程，持續(xù)推進(jìn)審批事項向前“三扇門”前移。特別是針對“優(yōu)化審批服務(wù)”類事項，嚴(yán)把“進(jìn)門”關(guān)，避免政府部門將不愿改、不好改的事項一股腦都裝進(jìn)去，沖淡改革成效。這也反襯出“證照分離”改革的堅韌性，始終瞄準(zhǔn)改革的核心領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，久久為功，彰顯改革的成效。

　　2、圍繞健全事中事后監(jiān)管制度體系，營造公平競爭有序市場環(huán)境。一方面，“證照分離”改革的核心在“放”，關(guān)鍵在“管”，只有管的好才能放得開。長期以來，政府部門對一些審批事項放不下、減不了，很大程度是缺乏行之有效的管理手段，怕取消了許可管不住、出亂子。因此，針對這一“后顧之憂”，“證照分離”改革把放管結(jié)合置于突出的位置，把事中事后監(jiān)管作為“證照分離”改革順利實施的“壓艙石”。取消了審批并不是一放了之、“不批不管”“只批不管”“嚴(yán)批寬管”，而是要創(chuàng)新和加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，做好審管銜接，確保了取消的事項管得住、管得好。另一方面，事中事后監(jiān)管對部門間信息共享、協(xié)同聯(lián)動提出了更高要求，倒逼地方政府加大監(jiān)管制度探索。比如，上海市浦東新區(qū)在實踐中首創(chuàng)“雙告知、雙反饋、雙跟蹤、雙隨機(jī)、雙評估、雙公示”的“六個雙”政府綜合監(jiān)管制度體系，實施動態(tài)監(jiān)管、風(fēng)險監(jiān)管、信用監(jiān)管、分類監(jiān)管等創(chuàng)新監(jiān)管方式。可以說，沒有事中事后監(jiān)管制度創(chuàng)新的實踐探索，很難實現(xiàn)“證照分離”改革在短時間內(nèi)的快速穩(wěn)妥推進(jìn)。

　　3、圍繞創(chuàng)新政府服務(wù)方式服務(wù)手段，讓改革帶給市場主體獲得感。首先，“證照分離”改革不是單打獨(dú)斗，實施過程中與商事登記制度改革、“一網(wǎng)通辦”政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新等“放管服”改革緊密結(jié)合，統(tǒng)籌推進(jìn)部門業(yè)務(wù)協(xié)同，最大程度合并審批要件和環(huán)節(jié)，精簡審批材料，壓縮審批時限，真正實現(xiàn)通過改革的集成，讓市場主體得實惠。比如，在“證照分離”改革的基礎(chǔ)上，上海市浦東新區(qū)率先探索開展“一業(yè)一證”改革，從以“部門為中心”的單個事項改革，向“以企業(yè)為中心”的業(yè)務(wù)流程革命性再造轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)“一帽牽頭、一鍵導(dǎo)航、一單告知、一表申請、一標(biāo)審核、一證準(zhǔn)營”。可見，從企業(yè)辦事的角度看，網(wǎng)上辦理、集成辦理作為“證照分離”改革的助推器，實現(xiàn)了辦事理念、方式、手段“質(zhì)”的飛躍，市場主體越來越看重“足不出戶、即可辦成”“一網(wǎng)通辦、一次辦成”帶來的獲得感。其次，“證照分離”改革針對市場主體關(guān)心的“難點(diǎn)”“痛點(diǎn)”問題，多措并舉加強(qiáng)和改進(jìn)政府服務(wù)，用政府的“優(yōu)服務(wù)”抵消企業(yè)的“硬成本”，更好釋放“證照分離”改革的效應(yīng)。一些地方探索針對同一審批事項的不同環(huán)節(jié)和細(xì)分領(lǐng)域，采取不同的審批方式，提高改革舉措的針對性、精準(zhǔn)性；還有的地區(qū)探索備案、告知承諾類事項“當(dāng)場辦結(jié)”模式，實施“跨前一步”服務(wù)，最大程度消減審批不確定性。這些圍繞“證照分離”改革探索實施的創(chuàng)新型政務(wù)服務(wù)，極大提高了市場主體辦事的滿意度和獲得感。

　　二、“證照分離”改革永遠(yuǎn)在路上

　　“證照分離”改革取得的成就表明，以市場主體為中心的改革設(shè)計找準(zhǔn)了方向、走對了路。下一步深化“證照分離”改革要結(jié)合新形勢下對“放管服”改革的新要求，圍繞更好推動形成國內(nèi)國際雙循環(huán)發(fā)展新格局，統(tǒng)籌推進(jìn)行政審批制度改革和商事制度改革，實現(xiàn)“證”與“照”管理功能相分離，在更大范圍和更多行業(yè)推動“照后減證”和簡化審批，創(chuàng)新和加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，最大限度降低市場主體準(zhǔn)入、準(zhǔn)營成本，為企業(yè)釋放創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力營造良好環(huán)境。

　　1、強(qiáng)化審管結(jié)合，把加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管作為深化“證照分離”改革的基礎(chǔ)支撐。進(jìn)一步健全以“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管為基本手段、以重點(diǎn)監(jiān)管為補(bǔ)充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制，支持各地開展監(jiān)管手段、機(jī)制等創(chuàng)新，在“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”、信用監(jiān)管、分類監(jiān)管、風(fēng)險監(jiān)管、包容審慎監(jiān)管等方面探索更為有效的路徑、模式。

　　2、加大告知承諾制改革探索力度，加快形成以告知承諾為主的“證照分離”改革新格局。告知承諾制度是用誠信激活改革加速度的重要制度創(chuàng)新，要推進(jìn)依法告知、依法承諾、違規(guī)處罰等一整套告知承諾制度建設(shè)，依法列出可量化可操作、不含兜底條款的經(jīng)營許可條件，明確監(jiān)管規(guī)則和違反承諾后果，一次性告知企業(yè)，最大限度壓縮審批自由裁量權(quán)。

　　3、主動擁抱新技術(shù)，強(qiáng)化“證照分離”改革的信息基礎(chǔ)設(shè)施保障。將“證照分離”改革事項內(nèi)嵌入“一網(wǎng)通辦”、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”等政務(wù)平臺系統(tǒng)，通過部門后臺系統(tǒng)之間的信息共享，實現(xiàn)更多審批事項在線辦理，提高行政審批效率。鼓勵各地運(yùn)用新技術(shù)開展智能審批、智慧監(jiān)管，探索形成一批“證照分離”改革技術(shù)應(yīng)用場景。

　　4、加強(qiáng)改革協(xié)同聯(lián)動，打造“放管服”改革升級版。強(qiáng)化“證照分離”改革與商事登記制度、電子證照歸集、企業(yè)市場退出等改革的協(xié)同聯(lián)動和系統(tǒng)集成，特別是結(jié)合市場主體高效辦成“一件事”等改革，將“證照分離”改革納入企業(yè)全生命周期服務(wù)體系。

　　總的來講，“證照分離”改革近年來是市場主體感受最明顯、系統(tǒng)集成要求最復(fù)雜、政府職能轉(zhuǎn)變最深刻的一項綜合性改革。這項改革之所以取得好的效果，關(guān)鍵就在于始終將回應(yīng)市場主體訴求作為改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，始終將改革的頂層設(shè)計與地方自主探索緊密結(jié)合，始終將改革的開創(chuàng)性、革命性、堅韌性有機(jī)統(tǒng)一，始終將改革的聯(lián)動性、配套性、集成性緊密結(jié)合，成為深化“放管服”系統(tǒng)集成式改革的典范。（上海市發(fā)展改革研究院改革創(chuàng)新研究所所長 王果）