“十年內無需變現填補養老金缺口”

　　——專訪中國財政科學研究院社會發展研究中心主任楊良初

　　“要實現社保基金的可持續性運轉，國有資本用于補充社保基金的順序應該是首先國資收益，其次是股權分紅，最后才是減持變現。”

　　中國新聞周刊記者/賀斌

　　“養老保險是人民美好生活的一個向往，如果養老保險收支運行不下去，美好生活肯定成為了泡影。”中國財政科學研究院社會發展研究中心主任楊良初在接受《中國新聞周刊》專訪時表示，“按照十九大報告提出的目標，我國全面實現現代化進程的時點和人口老齡化高峰幾乎同步，因此，剛出臺的《方案》是著眼長遠，為推進現代化掃除障礙的一個重大的民生措施。”

　　近年來，楊良初多次參加國家部委的有關社會保障基金的財政監管、養老保險隱性債務、可持續養老保險財政條件等課題研究。楊良初認為，下一步，應改革養老保障體系，建立養老保障“三支柱”體制，實現養老保障的持續性發展。

　　股權變現是國有股權劃轉的難點

　　中國新聞周刊：實際上，國有資本劃轉社保基金的設想由來已久，早在2001年，國務院就出臺過相關方案，為什么直到現在才開始實行？

　　楊良初：2000年，我曾參與過國務院體改辦的一個課題，《調整財政支出結構，彌補養老保險隱性債務》，請當時中國人保精算部的主任測算了全國城鎮國有企業的養老債務，共有5個口徑，養老保險隱性債務大約是5萬億~11萬億元的規模，當時課題組就提出了用國有資本彌補隱性債務的設想。

　　2001年6月，國務院出臺《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》，就是要用國有資本來籌集社保資金。方案出臺后，對資本市場造成很大沖擊，因此，這一政策不得不中斷。

　　實際上，我們講用國有股權彌補社保基金，主要是彌補基本養老保險。因為其他保險都是現收現付的，假如說當年出現了赤字，當年就要想辦法彌補，只有養老保險需要有一定的儲備積累，否則當人口老齡化到來，政府財政的負擔會加重。

　　這些年，理論界一直在提“國有資本補充社保基金”。2009年財政部、國資委、證監會和社保基金理事會四部門又出臺了關于印發《境內證券市場轉持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法》的通知，要求在境內證券市場首次公開發行股票并上市的含國有股的股份有限公司，劃轉10%的國有股由社保基金理事會持有。

　　真正的契機就是兩年前的行政事業單位養老保險改革，我們算了一筆賬，當年大概就要動用5千億元財政資金，相當我們當年財政支出的5%，而每年的財政支出都已經分配好，如果讓財政一家拿，肯定會對財政支出結構造成巨大沖擊，勢必影響其他基本支出。所以當時就提出財政和國資委各拿2500億元的思路。在這個背景下，國有資本補充社保基金的想法再次被提上議程。

　　中國新聞周刊：在這一過程中，最大的難點是什么？

　　楊良初：最大的難點就是變現的問題。因為2001年出臺的政策就因為直接要求國有股減持，影響了股市的平穩和股民的收益。因此，這一次方案提出了3年禁售期的要求，未來一旦真正需要動到股權，必須要謹慎，制定切實可行的方案，盡量減少對股市流通的影響。

　　但目前中國的社保基金賬戶總體有結余，主要還是通過股權分紅的形式來補充社保基金，還沒有到股權變現的地步，我認為，至少10年內不需要變現來彌補社保基金。

　　還有一個阻力來自企業，經營了這么多年，突然要劃走一部分股權，積極性會受到一定影響，這也是一個需要協調的過程。

　　因此，這些年，盡管政府部門和理論界都在呼吁，但一直進展緩慢。

　　中國新聞周刊：此前，在國有資本經營預算中，也有一部分國有資本收益用于社會保障，效果如何？

　　楊良初：上繳國資收益是從2004年開始的，國企分五檔上繳國有資本收益，用于解決民生和再投資的問題，真正用于補充社保基金的微乎其微。而這次對國有股權的劃撥，也就是把原來國資委掌握的股權劃給社保基金理事會和地方國有獨資公司，通過財務投資，實現增值，專項用于補充社保基金。

　　以前動用的是增量，而現在動用的是存量，規模更大，力度更強。

　　我認為，要實現社保基金的可持續性運轉，國有資本用于補充社保基金的順序應該是首先國資收益，其次是股權分紅，最后才是減持變現。

　　人口老齡化高峰或將在2050年爆發

　　中國新聞周刊：按照這次方案，劃轉范圍和劃轉比例是如何確定的？

　　楊良初：實際上，只有三類企業不用劃轉，包括公益類企業、文化企業、政策性和開發性金融機構，以及國務院另有規定的企業，這也是經過慎重考慮的。

　　公益類企業和文化企業本身收益就很低，而且主要依賴財政投資，如果劃轉，還需要再增加財政投入，失去了劃轉的意義。而且，這些企業本身履行了一定的公共職能，如果劃走資產，就會影響公共職能的履行。

　　政策性和開發性金融機構，目前主要承接創新型國家的建設，以及高新技術產業發展，拿走這類企業資產，肯定會影響國家的產業轉型升級，以及創新驅動戰略的實施，因此，沒將開發性、政策性金融機構納入劃轉范圍，正是和國家產業政策相協調。

　　所以只有那些真正屬于產業競爭性領域的企業，才具有足夠能力實現股權的劃撥。

　　而10%的股權劃轉比例，早在2001年和2009年的兩個文件中就已經確定，這個比例，既不會過多，對企業股權結構和經營造成影響，也不會過少，無法彌補缺口。

　　按照目前的劃轉范圍和比例，我們測算了一下，大概在7萬億~9萬億的一個規模，應該足以填補社保基金的缺口。

　　中國新聞周刊：目前社保基金的缺口多大？

　　楊良初：現在整體不存在缺口，全國大概還有4萬億元的養老金結余，主要是因為一些東部發達省份的社保基金收取規模較大，每年收支平衡后，還有一定結余。赤字主要發生在西部地區和中部若干省份。比較嚴重的是東北三省，養老金缺口每年都在幾百億元。

　　正因為如此，我們出臺了全國統籌的政策，用東部的結余，來調節中部、西部的赤字，以及東北的缺口。

　　我曾多次去東北調研養老保險問題，特別是2007、2008年左右，曾跟著國務院調研組一起去調研國有企業社保的問題，對整體情況進行了摸底。當時，東北三省正在開展個人賬戶做實的改革，中央財政每年撥付幾百億的資金，給東北三省做實個人賬戶。

　　但這樣一來，又出現了新的問題，就是個人賬戶這塊大量結余，但社會統籌那塊出現赤字，無法滿足支出需要，于是要求借出個人賬戶里面的錢用于社會統籌支出，那時候還比較樂觀。但現在，社會統籌和個人賬戶都出現赤字，每年每個省大概都有200多億元的赤字，黑龍江尤為嚴重。

　　這其中的原因，一方面是東北老工業基地歷史遺留問題，國企包袱重；另一方面，東北人才大量流失，很多人離崗再就業，如今到了集中退休的年齡，又回到原籍領取養老金，加重了當地的養老金支出負擔。

　　中國新聞周刊：在你看來，全國性的養老金缺口預計會在什么時間出現？

　　楊良初：我們測算，人口老齡化高峰高峰期大概在2035年~2050年，特別是2050年會是一個巨大的高峰期。

　　因為60后是中國人口增長的高峰期，他們的下一代多是90后，也是一輪高峰期，到2050年，60后和90后都進入老齡化，兩代高峰期人口進行疊加，養老金支付將面臨巨大壓力。

　　在我看來，中國的人口老齡化高峰和現代化進程正好是逆向的。因為根據十九大報告，到2035年，中國要基本實現社會主義現代化，但那時正是中國開始步入人口老齡化的高峰，老齡人口占總人口比重約為25%~30%。到本世紀中葉，中國將全面建設社會主義現代化強國，而2050年，中國的人口老齡化將達到頂峰。如果養老問題無法解決，必將成為制約現代化進程的一個重要因素，因為養老保險是管城鎮退休職工基本生活的，基本生活都沒有解決，如何實現現代化？

　　所以現在《方案》的出臺是中央著眼長遠，為推進現代化掃除障礙的一個重大的民生措施，是新一代領導集體以負責任的態度，對待與人民群眾切身利益相關的事情，因為5年內中國養老保險出現赤字，或者全面出現赤字的可能性很小，此舉是從長遠著眼，解決潛在的老齡化危機和養老危機。

　　完善社保體系，避免“高福利陷阱”

　　中國新聞周刊：在資金的管理和使用上，中央和地方之間，社保基金理事會和國資委之間，應如何分工？

　　楊良初：按照現在的方案，只是股權從國資委到社保基金理事會發生了轉移，真正的管理權還是在國資委。其中，社保基金理事會只是財務投資者，不參與企業的管理，但作為股東，社保基金理事會出于所持國有資產保值增值的需要，或許也會提出經營決策方面的建議，但前提是必須和國資委以及企業協商。

　　方案中提出，中央企業的股權由社保基金理事會持有，地方國企的股權由地方設立國有獨資公司集中持有、管理和運營。之所以會這樣劃分，主要和社保資金管理機構的設置有關，因為中央一級有社保基金理事會來管理社保基金，但地方上沒有這一機構。而國資劃轉部分，主要是用于解決將來養老保險的缺口，具有儲備性，因此，當前股權無論是中央還是地方持有，最主要的職能都是實現國有資產保值增值。

　　真正到了需要彌補缺口的時候，由中央和地方合力解決養老保險收支，而且如何動用這筆股權基金，必須由財政部、國資委、人社部、社保基金理事會等相關部門共同協商，具體如何分工，還需要一系列配套措施。

　　中國新聞周刊：隨著股權分紅的增加，資金池的不斷擴大，未來是否會填充到其他社會保險，中國進入高福利社會？

　　楊良初：我不這樣認為，相反，如果我們不從現在開始，設計更合理、更科學的一個社會保障制度，很有可能會步入北歐國家的那種“高福利陷阱”。

　　換句話說，就是要處理好政府與市場的關系，來解決社會保障問題，不能政府一家扛。可以扛一段，不可能扛很久，政府不是萬能的，政府萬能對于社保而言是致命的。

　　現在的北歐國家也已不堪重負，在逐步將政府的負擔推給市場，既然他們走了彎路，我們又何必重蹈覆轍？政府壓垮了，出現赤字，老百姓也很難獲得幸福感。

　　中國新聞周刊：目前的劃轉方案會對中國的社保體系產生怎樣的影響？

　　楊良初：隨著社保基金的資金問題得到解決，我國的基本養老保險制度就將面臨調整和改革。對于這一問題，理論界已經討論了至少兩三年，關鍵是改變目前養老保障“三支柱”(基本養老保險、補充養老保險和商業養老保險)體制中基本養老保險“一柱獨大”現象，緩解財政壓力。

　　現有的養老保障體系，基本養老保險繳費率高達28%，而即使是發達國家，也不會超過20%。這樣做的風險就是擠占了補充保險的繳費空間，以至于企業年金制度推行了十余年，也只有約7%的企業中推行，大家都寄希望于基本養老保險，增加了政府兜底的風險。

　　因此，未來的養老保險體制改革，應該是架構“三支柱”合理搭配的養老保障制度。首先，將現行城鎮企業職工基本養老保險和行政事業單位基本養老保險制度中的“社會統籌基金”改為城鎮企業與行政事業單位基本養老保險基金，成為名副其實的養老保險“第一支柱”。繳費率從28%降為20%，單位(企業)和個人繳費比例分別為14%和6%，按照現收現付原則核定替代率。

　　其次，將現行企業職工基本養老保險基金和行政事業單位基本養老保險基金中的“個人賬戶”基金變為企業年金或職業年金，成為養老保障“第二支柱”。繳費率從8%增加到10%，單位(企業)和個人繳費比例各為工資總額的5%。

　　最后，積極支持商業養老保險和個人儲蓄養老保險，促進養老保障“第三支柱”的形成與發展。

　　通過調整，第一、第二支柱養老保險總繳費率從原來的36%降到30%，其中企業繳費由24%降到19%，個人繳費從12%降到11%。一方面，總體養老保險繳費負擔下降，另一方面，“第二支柱”將在中國養老保障中發揮支柱作用，提高養老保障制度的可持續性，更好地迎接人口老齡化高峰帶來的挑戰。

　　(《中國新聞周刊》2017年第45期)

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